Συναθροίσεις και πανδημία - το κουτί της Πανδώρας
Ευανθία – Μαρία Τριχάκη Ασκούμενη Δικηγόρος, LLM Εξειδικευμένο Δημόσιο Δίκαιο του ΕΚΠΑ και του Πανεπιστήμιου του Bordeaux
Σε μια αλληγορική αναπαράσταση, το δημοκρατικό πολίτευμα μπορεί να νοηθεί ως το μουσικό όργανο και τα θεμελιώδη δικαιώματα ως οι ευαίσθητες χορδές, απαραίτητες για τη λειτουργία του. Αν οι χορδές αυτές σπάσουν, το όργανο απόλλυται της δυνατότητας να παράξει το θαύμα της μελωδίας. Το δικαίωμα του συνέρχεσθαι συνιστά θεμελιώδες δημοκρατικό δικαίωμα των πολιτών. Ως περιεχόμενο της συγκεκριμένης ελευθερίας νοείται η ελευθερία οργανώσεως, διεξαγωγής, διευθύνσεως και προ πάντων συμμετοχής σε μια οποιαδήποτε συνάθροιση χωρίς δυσμενείς συνέπειες. Η ελευθερία συνάθροισης κατοχυρώνεται στην ελληνική έννομη τάξη με τη διάταξη του άρθρου 11 του Συντάγματος ως απόλυτο και ανεπιφύλακτο δικαίωμα (§1), ενώ σε επιφύλαξη υποβάλλεται μόνο η ειδικότερη ρύθμιση των περιορισμών του (§2). Το δικαίωμα του συνέρχεσθαι αποτελεί ένα από τα θεμέλια μιας κοινωνίας που θέλει να τιτλοφορείται δημοκρατική. Το εν λόγω δικαίωμα κατοχυρώνεται και στο άρθρο 11 της ΕΣΔΑ, η οποία νοείται ως πηγή υπερνομοθετικής ισχύος. Βάσει συστηματικής ερμηνείας το άρθρο 11 της ΕΣΔΑ συνιστά leges specialis του άρθρου 10 της Σύμβασης.
Είναι γεγονός ότι δεν μπορούμε να παραβλέψουμε τη συνταγματικά κατοχυρωμένη δυνατότητα για γενική απαγόρευση του άρθρου 11 (2) Σ. Η διάταξη αφορά περίπτωση στην οποία «επίκειται σοβαρός λόγος για τη δημόσια ασφάλεια». Στοιχείο προς εξέταση συνιστά κατά πόσο η προστασία της δημόσιας υγείας περιλαμβάνεται στην έννοια της δημόσιας ασφάλειας. Η διαφύλαξη της δημόσιας υγείας αποτελεί σκοπό δημοσίου συμφέροντος και ο συντακτικός νομοθέτης την αξιοποιεί ως θεμέλιο για την επίταξη προσωπικών υπηρεσιών, την επίταξη ατομικής ιδιοκτησίας και την επιβολή ατομικών διοικητικών μέτρων στα άρθρα 22 (4), 5 (5) και στην ερμηνευτική δήλωση του τελευταίου αντίστοιχα. Υπό το πρίσμα αυτό και λαμβάνοντας υπόψη την εξαιρετική κατάσταση άμεσης διακινδύνευσης της ζωής των πολιτών, θα μπορούσε να υποστηριχθεί μια διασταλτική ερμηνεία του όρου δημόσιας ασφάλειας. Η ερμηνεία αυτή επιρρωνύεται στη μνεία του άρθρου 11 (2) της ΕΣΔΑ, η οποία κατοχυρώνει ρητά, inter alia, την προστασία της υγείας ως περιορισμό στην ελευθερία του συνέρχεσθαι. Στην απόφαση Navalnyy v. Russia της 15ης Νοεμβρίου 2018, το ΕΔΔΑ τόνισε ότι η απαρίθμηση των λόγων περιορισμού του δικαιώματος του συνέρχεσθαι, στην οποία περιλαμβάνεται η δημόσια υγεία, είναι εξαντλητική (numerus clausus).
Το Σύνταγμα προϋποθέτει την έκδοση σχετικής αιτιολογημένης απόφασης της αστυνομικής αρχής και τήρηση της σχετικής ειδικής διάταξης της ΠΝΠ, που έχει πλέον κυρωθεί με νόμο. Με την από 20.3.2020 πράξη νομοθετικού περιεχομένου της Προέδρου της Δημοκρατίας (ΦΕΚ Α΄ 68/20.3.2020), η οποία κυρώθηκε, από τη δημοσίευσή της στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, με το άρθρο 1 του ν. 4683/2020 (ΦΕΚ Α΄ 83/10.4.2020), προβλέφθηκε σειρά κατεπειγόντων μέτρων για την αντιμετώπιση των συνεπειών του κινδύνου διασποράς του κορωνοϊού COVID-19, μεταξύ δε άλλων ορίζεται, με το άρθρο 68 (2), ότι: « Για επιτακτικούς λόγους αντιμετώπισης σοβαρού κινδύνου δημόσιας υγείας που συνίστανται στη μείωση του κινδύνου διασποράς του κορωνοϊού COVID-19, είναι δυνατόν, με απόφαση του Αρχηγού της Ελληνικής Αστυνομίας μετά από γνώμη της Εθνικής Επιτροπής προστασίας της Δημόσιας Υγείας έναντι του κορωνοϊού COVID-19, να επιβάλλεται, για το απολύτως αναγκαίο χρονικό διάστημα, σε όλη την Επικράτεια ή σε ορισμένη μόνο περιοχή, απαγόρευση δημόσιων υπαίθριων συναθροίσεων, στις οποίες συμμετέχει ένας ελάχιστος αριθμός ατόμων. Με την ίδια απόφαση μπορούν να προβλέπονται διοικητικά πρόστιμα σε περίπτωση παραβίασης της διάταξης του προηγούμενου εδαφίου, υπό την επιφύλαξη της εφαρμογής άλλων κυρώσεων που προκύπτουν από την κείμενη νομοθεσία».
Κατ’ εφαρμογή της εξουσιοδοτικής διάταξης της ΠΝΠ, με την 1029/8/18/13.11.2020 απόφαση του, ο Αρχηγός της Ελληνικής Αστυνομίας αποφάσισε, για επιτακτικούς λόγους αντιμετώπισης σοβαρού κινδύνου δημόσιας υγείας, που συνίσταται στον σοβαρό κίνδυνο διασποράς του κορωνοϊού COVID-19, τα εξής: «α. Την απαγόρευση όλων των δημόσιων υπαίθριων συναθροίσεων στο σύνολο της Επικράτειας (άρθρο 11 του Συντάγματος και ν. 4703/2020, Α΄ 131) στις οποίες συμμετέχουν τέσσερα (4) ή περισσότερα άτομα. β) … γ) … δ. Η παρούσα ισχύει από 15 Νοεμβρίου 2020 και ώρα 6.00 π.μ. έως και τις 18 Νοεμβρίου 2020 ώρα 9.00 μ.μ.». Την 4.11.2020 η Εθνική Επιτροπή Προστασίας της Δημόσιας Υγείας έναντι του κορωνοϊού COVID-19 είχε εκδώσει σχετική γνώμη. Με αυτή, προκρίθηκε η εφαρμογή ολικού απαγορευτικού σε όλη τη χώρα προς ανάσχεση του δευτέρου κύματος της πανδημίας και βελτίωση των επιδημιολογικών δεδομένων μέχρι το τέλος Νοεμβρίου.
Αναφορικά με το ζήτημα της συνταγματικά κατοχυρωμένης στο άρθρο 25 (1 εδ. 4) αρχής της αναλογικότητας, προϋποτίθεται μια στάθμιση της άσκησης του δικαιώματος του συνέρχεσθαι με την προστασία του δικαιώματος στην ζωή και την υγεία. Η εκτίμηση της αναγκαιότητας και της καταλληλότητας ενός μέτρου είναι πολλές φορές οριακή. Παρά την τρέχουσα επιδημιολογική επιβάρυνση της Χώρας, κατά την επιβολή ενός περιοριστικού μέτρου πρέπει να αναζητούνται όλοι οι πρόσφοροι δυνατοί τρόποι για την όσο το δυνατόν μεγαλύτερη προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων των πολιτών. Ιδιαίτερος προβληματισμός υπάρχει για το σκέλος των ηπιότερων μέτρων. Προτάθηκε η τήρηση απόσταση ασφαλείας και η χρήση προστατευτικής μάσκας. Ένα πραγματικό δεδομένο είναι ότι οι συναθροίσεις με τήρηση αποστάσεων και χρήση μάσκας πραγματοποιήθηκαν την 1η Μάϊου του 2020, όταν τα ημερήσια κρούσματα ήταν 21 και χωρίς να έχει διαπιστωθεί την ημέρα εκείνη κάποιος θάνατος, ενώ στις 14.11.2020, ημέρα απαγόρευσης των συναθροίσεων, τα ημερήσια κρούσματα ήταν 2.835 και οι ημερήσιοι θάνατοι 38. Με αυτό το στοιχείο υπόψη, το ερώτημα που προκύπτει είναι με ποιο τρόπο θα μπορούσε να εξασφαλιστεί η τήρηση των αποστάσεων, κατά τη διάρκεια μιας συνάθροισης, προκειμένου να διαφυλαχθεί η αποτροπή μετάδοσης του ιού, όταν οι αριθμοί των κρουσμάτων είναι τόσο εκτοξευμένοι. Αναμφίβολα, η εν λόγω απαγόρευση πρέπει να αποτελεί ένα όλως εξαιρετικό μέτρο.
Η νομολογία του ΣτΕ έκρινε με συσταλτική ερμηνεία ότι η γενική απαγόρευση δεν μπορεί να είναι απεριόριστη. Στην απόφαση του ΣτΕ 4635/1977, κρίθηκε ότι «κατά την έννοιαν των διατάξεων τούτων, η απαγόρευσις των δημοσίων εν υπαίθρω συναθροίσεων δύναται να απαγγέλλεται μόνον εν όψει ωρισμένων κατά χρόνον συναθροίσεων και δέον να περιορίζεται εις ωρισμένον χρόνον, μετ’ εκτίμησιν των κατά τον χρόνον τούτον υφισταμένων συνθηκών δημοσίας ασφαλείας και των εις τον αυτόν χρόνον αναγομένων στοιχείων περί υπάρξεως ή μη απειλής διαταραχής της κοινωνικοοικονομικής ζωής, ως και περί της σοβαρότητος της απειλής αυτής, των ανωτέρω συνθηκών και στοιχείων αξιολογουμένων καθ’ εκάστην συγκεκριμένην περίπτωσιν, εν συσχετισμώ προς το υπό των αυτών διατάξεων αναγνωριζόμενον δικαίωμα των Ελλήνων να συνέρχωνται ησύχως και αόπλως. Επομένως, δεν είναι ανεκταί συνταγματικώς αι απαγορεύσεις δημοσίων εν υπαίθρω συναθροίσεων, αι οποίαι αναγγέλλονται δι’ αόριστον χρόνον…». Προκύπτει με σαφήνεια από τη νομολογία ότι το επιβαλλόμενο μέτρο πρέπει να είναι χρονικά περιορισμένο.
Πάντα υπαρκτή, βέβαια, είναι η επιλογή των θεσμικών οδών.
Η προσωρινή έννομη προστασία, που στη διοικητική δίκη λαμβάνει τη μορφή της αιτήσεως αναστολής, απολαμβάνει συνταγματικής κατοχύρωσης στο άρθρο 20 (1) Σ. Αναγκαίο σε μια δημοκρατική κοινωνία είναι να εμπεδωθεί η αίσθηση ότι τα περιοριστικά μέτρα που επιβάλλονται αυτή τη δύσκολη εποχή τηρούνται εξίσου από όλους.
Με την απόφαση 263/2020 της Επιτροπής Αναστολών του ΣτΕ απορρίφθηκε αίτηση αναστολής που κατατέθηκε από πολιτικό κόμμα και από φυσικό πρόσωπο ατομικώς και ως νόμιμος εκπρόσωπος του πολιτικού αυτού κόμματος, κατά του Υπουργού Προστασίας του Πολίτη, σύμφωνα με το άρθρο 52 του π.δ. 18/1989. Με την αίτηση αυτή ζητήθηκε η αναστολή εκτέλεσης της 1029/8/13.11.2020 αποφάσεως του Αρχηγού της Ελληνικής Αστυνομίας «Δημόσιες υπαίθριες συναθροίσεις» (ΦΕΚ Β΄ 5046/14.11.2020). Όμοια έκρινε η ΕΑ και στην ΣτΕ 262/2020. Κατά πάγια νομολογία, όπως επιβεβαιώνεται και από τις πρόσφατες ΕΑ 172/2020, 311/2019, 59/2018, η αναστολή εκτέλεσης κανονιστικής πράξης συγχωρείται κατ’ εξαίρεση στην περίπτωση που η ασκηθείσα κατά της ένδικης πράξης αίτηση ακυρώσεως είναι προδήλως βάσιμη, καθώς και στην περίπτωση που ο ενδιαφερόμενος επικαλείται και αποδεικνύει ότι από την εφαρμογή της κανονιστικής πράξης θα υποστεί ευθεία και άμεση βλάβη, δυσχερώς επανορθώσιμη σε περίπτωση ευδοκίμησης της αίτησης ακυρώσεως, οπότε –και εφ’ όσον δεν συντρέχει λόγος δημοσίου συμφέροντος περί του αντιθέτου– χορηγείται αναστολή της εκτελέσεως της πράξης αυτής μόνον ως προς τον αιτούντα.
Η ΕΑ, στην απόφαση 262/2020, έκρινε ότι δεν πρόκειται για περίπτωση πρόδηλης βασιμότητας αφού δε βασίζεται σε πάγια νομολογία ή σε νομολογία της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας. Η πρόδηλη βασιμότητα του κύριου ένδικου βοηθήματος αποτελεί αυτοτελή και διακεκριμένο λόγο χορήγησης της αναστολής, αφού, αν συντρέχει, μπορεί να οδηγήσει στη χορήγηση της αναστολής, ακόμη κι αν ο αιτών δεν υφίσταται ανεπανόρθωτη βλάβη από την εκτέλεση της πράξης, αρκεί, όμως, να έχει έννομο συμφέρον για την άσκηση της αιτήσεως ακυρώσεως κι ως εκ τούτου της αιτήσεως αναστολής. Δεν αρκεί απλά η πιθανολόγησή του. Τα όρια του ελέγχου της πρόδηλης βασιμότητας στο πλαίσιο της αναστολής έγκεινται στο ότι το δικαστήριο δεν μπορεί να προβεί σε ενδελεχή έρευνα του ουσιαστικού και νομικού μέρους της διαφοράς, υποκαθιστώντας την αρμοδιότητα του δικαστηρίου που εκδικάζει το κύριο ένδικο βοήθημα. Άλλωστε, στη συγκεκριμένη περίπτωση, δεν θα μπορούσε να θεμελιωθεί πρόδηλη βασιμότητα των ανωτέρω ισχυρισμών υπό την έννοια της μη ύπαρξης αμφιβολιών, αφού στο νομικό κόσμο αναπτύχθηκε ένας διάλογος στον οποίο υποστηρίχθηκαν συγκρουόμενες απόψεις.
Αναφορικά με τον ισχυρισμό περί οριστικής και ανεπανόρθωτης βλάβης, οι αιτούντες την αναστολή επικαλέστηκαν ότι η ανεπανόρθωτη βλάβη τους από την άμεση εκτέλεση της προσβαλλόμενης πράξης συνίσταται στη στέρηση του δικαιώματός τους να συναθροισθούν και να μεταβούν ομαδικώς ως πολιτικός σχηματισμός, στο χώρο του Πολυτεχνείου, για να τιμήσουν την επέτειο της 17ης Νοεμβρίου και να μετάσχουν στις σχετικές εκδηλώσεις. Στην ΕΑ ΣτΕ 496/2011, είχε κριθεί ότι «ως ανεπανόρθωτη βλάβη νοείται όχι μόνον η κατά κυριολεξία μη αναστρέψιμη, αλλά και εκείνη, της οποίας η αποκατάσταση, υπό τις συγκεκριμένες οικονομικές και λοιπές συνθήκες, είναι για τον διάδικο δυσχερής σε τέτοιο βαθμό, ώστε να αδυνατεί πράγματι να την επιτύχει.» Όμως. εξαιρετικοί λόγοι δημοσίου συμφέροντος μπορούν να θεμελιώσουν τον αποκλεισμό της χορήγησης της αναστολής εκτέλεσης. Αν οι λόγοι δεν είναι εξαιρετικοί και επιτακτικοί το δικαστήριο σταθμίζει τη βλάβη του αιτούντος με το λόγο δημοσίου συμφέροντος.
Σημαντική επισήμανση συνιστά ότι η δημόσια υγεία έχει νομολογηθεί ως εξαιρετικός λόγος δημοσίου συμφέροντος. Εν προκειμένω, το δικαστήριο έλαβε υπόψη του την από 4.11.2020 ομόφωνη γνώμη της Εθνικής Επιτροπής Προστασίας της Δημόσιας Υγείας έναντι του κορωνοϊού COVID-19, με την οποία προκρίθηκε η εφαρμογή ολικού απαγορευτικού σε όλη τη χώρα, την «Ημερήσια έκθεση επιδημιολογικής επιτήρησης λοίμωξης από τον νέο κορωνοϊό (COVID-19)», από την οποία προκύπτει επισήμως η ένταση πίεσης του Εθνικού Συστήματος Υγείας καθώς και τα λοιπά περιοριστικά μέτρα που λήφθηκαν προς αποσυμφόρηση του επιδημιολογικού φορτίου. Με έμφαση στην εύλογη διάρκεια του μέτρου κατέληξε σε απόρριψη της ανωτέρω αίτησης. Έτσι, δέχτηκε την εξαιρετικότητα και επιτακτικότητα του λόγου δημοσίου συμφέροντος και δεν προχώρησε σε στάθμιση του με τη βλάβη.
Στη γαλλική έννομη τάξη προβλέπεται η διαδικασία référé-liberté ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων. Με το άρθρο 6 του νόμου της 30ης Ιουνίου 2000 προστέθηκε το άρθρο L 521-2 στον Κώδικα Διοικητικής Δικαιοσύνης. Σε περίπτωση προσβολής μιας δημόσιας ελευθερίας ή ενός θεμελιώδους δικαιώματος και συντρέχει ο χαρακτήρας του κατεπείγοντος, μπορεί ο δικαστής να διατάξει τη Διοίκηση να λάβει τα κατάλληλα και αναγκαία μέτρα για την παύση της παραβίασης του θεμελιώδους δικαιώματος ή της δημόσιας ελευθερίας. Το γαλλικό CE στη διάταξη του της 8ης Απριλίου 2020, Section française de l’Observatoire international des prisons et autres, απέρριψε την αίτηση αναφορικά με τη σοβαρή και προδήλως παράνομη προσβολή θεμελιωδών ελευθεριών των κρατούμενων στις φυλακές της Γαλλίας κατά τη διάρκεια του Covid-19. Σε άλλη διάταξη του, το γαλλικό CE, στις 22 Μαρτίου 2020, διέταξε τον Πρωθυπουργό και τον Υπουργό Υγείας να εξειδικεύσουν τη εξαίρεση στον εγκλεισμό για λόγους υγείας, να επανεξετάσουν τη διατήρηση της εξαίρεσης σύντομων μετακινήσεων σε κοντινή απόσταση από την οικεία λαμβάνοντας υπόψη το τεράστιο διακύβευμα της δημόσιας υγείας και της επιταγής περιορισμού, καθώς και να αξιολογήσουν τους κινδύνους για τη δημόσια υγεία της διατήρησης σε λειτουργία των ανοιχτών αγορών λαμβάνοντας υπόψη το μέγεθος και το επίπεδο συνωστισμού.
Στην ελληνική έννομη τάξη δεν υφίσταται παρόμοιο ένδικο βοήθημα και έτσι η επίκληση του θεμελιώδους δικαιώματος μπορεί, επομένως, να αποτελεί ισχυρισμό περί ανεπανόρθωτης βλάβης του αιτούντος. Στο πλαίσιο αυτό, έχουν προηγηθεί αποφάσεις της Επιτροπής Αναστολών που αφορούσαν περιοριστικά μέτρα. Συγκεκριμένα, με τις αποφάσεις ΕΑ ΣτΕ 1992/2020 και 173/2020, απορρίφθηκαν αιτήσεις αναστολής κανονιστικών αποφάσεων για προσωρινές κυκλοφοριακές ρυθμίσεις. Επίσης, το ΣτΕ επιλήφθηκε υποθέσεων που αφορούσαν στην απαγόρευση της τέλεσης κάθε είδους λειτουργιών και ιεροπραξιών στους θρησκευτικούς χώρους λατρείας (ΣτΕ ΕΑ 99/2020, 60/2020, 49/2020) αλλά και στην απαγόρευση της μεταλήψεως της Θείας Κοινωνίας (ΣτΕ 161/2020).
Κατά των περιοριστικών μέτρων του δικαιώματος του συνέρχεσθαι εκκρεμεί η κρίση το δικαστηρίου επί των αιτήσεων ακυρώσεων που έχουν κατατεθεί. Σε όλο το διάστημα από την επιβολή των πρώτων μέτρων προς αντιμετώπιση της πανδημίας έως και σήμερα δεν έχει εκδοθεί απόφαση δικαστική που να έχει κρίνει την συνταγματικότητα ή αντισυνταγματικότητα μέτρων. Αναμένουμε την κρίση του Ανωτάτου Δικαστηρίου επί των αιτήσεων αυτών που κατατάσσονται στην οριστική δικαστική προστασία.
Το 2020 συνιστά σταθμό για την ανθρώπινη ιστορία με πολλά ερωτηματικά σε διάφορους κλάδους της ανθρώπινης δραστηριότητας. Σε αυτά τα ερωτηματικά συγκαταλέγεται και η διαμάχη στο νομικό κόσμο για τη συνταγματικότητα των επιβαλλόμενων μέτρων και τα όρια αυτής. Οι απαντήσεις μέλλει να δοθούν στο προσεχές μέλλον.
Μεταφορτώστε το πλήρες κείμενο εδώ
Το 2020 συνιστά σταθμό για την ανθρώπινη ιστορία με πολλά ερωτηματικά σε διάφορους κλάδους της ανθρώπινης δραστηριότητας. Σε αυτά τα ερωτηματικά συγκαταλέγεται και η διαμάχη στο νομικό κόσμο για τη συνταγματικότητα των επιβαλλόμενων μέτρων και τα όρια αυτής. Οι απαντήσεις μέλλει να δοθούν στο προσεχές μέλλον.
Source/ Author:Ευανθία – Μαρία Τριχάκη
