Ξενοδοχεία γύρω από την Ακρόπολη: Ζητήματα προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος και δικαίου της δόμησης
Ξενοδοχεία γύρω από την Ακρόπολη: Ζητήματα προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος (αρχαιολογικοί χώροι, μνημεία) και δικαίου της δόμησης, με αφορμή τη ΣτΕ 2102/2019.
Η σχολιαζόμενη απόφαση ΣτΕ 2102/2019[i] αφορά αίτηση ακύρωσης, με την οποία επιδιώκεται να ακυρωθούν ορισμένες εγκρίσεις και άδειες δόμησης, αλλά και η η υπ’ αριθμ. 255/45/4.1.1988 απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων (ΦΕΚ Δ΄ 80/1988) και το από 23.6.1978 ΠΔ (ΦΕΚ Δ΄ 312/1978), αλλά και ευθέως ο Ν. 4067/2012 «Νέος Οικοδομικός Κανονισμός» κατά το μέρος που με τις διατάξεις αυτού ορίστηκε ότι το μέγιστο επιτρεπόμενο ύψος του κτιρίου ορίζεται σε συνάρτηση με τον επιτρεπόμενο συντελεστή δόμησης της περιοχής και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως. Αντιπαρερχόμαστε τα ζητήματα παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης λόγω προθεσμάις και έλλειψη εκτελεστότητας της προσβαλλόμενης πράξης (σκ. 6).
Η απόφαση αυτή θέτει ενδιαφέροντα ζητήματα αναφορικά με το δίκαιο της δόμησης, κυρίως όμως σε σχέση με την προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος.
Tελικά, δέχθηκε την αίτηση ως προς τους λοιπούς αιτούντες και ακύρωσετην άδεια δόμησης του Τμήματος έκδοσης αδειών δόμησης της Διεύθυνσης Υπηρεσίας Δόμησης του Δήμου Αθηναίων, στην οποία ενσωματώθηκε η έγκριση δόμησης της ίδιας υπηρεσίας.
1) Οικοδομικές άδειες - Άδειες δόμησης
H απόφαση επαναλαμβάνει τον κανόνα ότι η κατά το άρθρο 46 παρ. 1 του π.δ. 18/1989 εξηκονθήμερη προθεσμία για την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως κατά ατομικής διοικητικής πράξεως μη δημοσιευτέας, η οποία δεν έχει κοινοποιηθεί στον ενδιαφερόμενο, αρχίζει από τότε που αυτός έλαβε πλήρη γνώση της έκδοσης της πράξεως και του περιεχομένου της· το δε συγκεκριμένο χρονικό σημείο της πλήρους γνώσεως μπορεί να τεκμαίρεται κατ’ εκτίμηση των περιστάσεων κάθε υποθέσεως.
Ωστόσο, θέτει και έναν ειδικό νομολογιακό κανόνα. Ειδικώς, επί προσβολής οικοδομικής άδειας, για την έναρξη της ανωτέρω προθεσμίας απαιτείται γνώση όχι μόνο της εκδόσεως, αλλά και του περιεχομένου της άδειας ως προς τα βασικά στοιχεία και χαρακτηριστικά του κτιρίου και της χρήσης του· η γνώση δε αυτή συναρτάται και με τις πλημμέλειες που αποδίδονται στην προσβαλλόμενη πράξη και το έννομο συμφέρον επί του οποίου θεμελιώνεται η άσκηση του ενδίκου βοηθήματος. Προκειμένου να εκφέρουν σχετική κρίση, τα δικαστήρια εκτιμούν τα στοιχεία του φακέλου, λαμβάνουν δε υπόψη και το χρονικό διάστημα που παρήλθε από την έκδοση της πράξεως ή την έναρξη των οικοδομικών εργασιών, σε συνδυασμό προς το εύλογο ενδιαφέρον του ασκούντος την αίτηση ακυρώσεως να λάβει πληροφορίες για την έκδοση της οικοδομικής άδειας και το περιεχόμενό της.
2) Νομική προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος: γενικές εισαγωγικές παρατηρήσεις
Eκτός από την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, το ίδιο το Σύνταγμα προασπίζει και το πολιτιστικό περιβάλλον. Με το άρθρο 24 παρ. 1 Συντάγματος, κατοχυρώνεται υποχρέωση του κράτους για την προάσπισή του και δικαίωμα του καθενός. Με το άρθρο 24 παρ. 1 το Σύνταγμα αφενός ενώνει, αφετέρου διακρίνει πολιτιστικό και φυσικό περιβάλλον. Με την παρ. 6 του άρθρου 24, στην οποία γίνεται ειδική μνεία στο πολιτιστικό περιβάλλον και τα στοιχεία του, τα μνημεία, οι παραδοσιακές περιοχές και τα παραδοσιακά στοιχεία προστατεύονται από το Kράτος. Nόμος θα ορίσει τα αναγκαία για την πραγματοποίηση της προστασίας αυτής περιοριστικά μέτρα της ιδιοκτησίας, καθώς και τον τρόπο και το είδος της αποζημίωσης των ιδιοκτητών. Πρόκειται δηλ. για πρόβλεψη αυξημένης προστασίας. Η Ελλάδα διαθέτει σαφή κτηριακό πλούτο, πλην όμως αντιμετωπίζει την απαξίωση και την υποβάθμιση του περιβάλλοντός της, ενώ διαθέτει και σωρεία μνημείων κομβικού χαρακτήρα, όπως η Ακρόπολη. Η προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς της Ελλάδας αποτελεί νομική υποχρέωση που αναλύεται στους άξονες της διατήρησης/ανάδειξης/προβολής του ελληνικού πολιτισμού, της διατήρησης άρρηκτων των δεσμών των Ελλήνων με την ιστορία τους και ότι η ευθύνη προστασίας μεταβιβάζεται από κάθε γενιά στην επόμενη. Η προστασία αυτή είναι πολυποίκιλη και υλοποιείται με τη θέσπιση πληθώρας ειδικών διατάξεων, η σχέση μεταξύ των οποίων είναι συχνά αμφιλεγόμενη, ζήτημα που τίθεται και εν προκειμένω.
Η προστασία των στοιχείων του πολιτιστικού περιβάλλοντος είναι διηνεκής για χάρη και των μελλοντικών γενεών. Είναι, όμως, και αυξημένη και στοιχεί με την αρχή της πρόληψης. Υπερισχύει δε έναντι παντός μέτρου που λαμβάνουν ατομικώς οι ιδιώτες.
Η προστασία είναι ευθεία και παρέχεται εκ του Συντάγματος, ασχέτως της έκδοσης σχετικού νόμου[vii]. Είχε κριθεί και ότι μέχρι την έκδοση του νόμου που προβλέπει το Σύνταγμα, βάσει του άρθρου 112 παρ. 1, οι προϋφιστάμενες σχετικές διαταξεις, εφόσον όμως εναρμονίζονται με τη δέουσα προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, εξακολουθούν να ισχύουν.
Η προστασία των μνημείων επίσης εμπεριέχεται στον σχεδιασμό οποιουδήποτε βαθμού και είδους, ενώ αφορά και τη δόμηση, σε όλο το εύρος της, συνεπώς και τον Νέο Οικοδομικό Κανονισμό (εφεξής: ΝΟΚ).
3) Αρχαιολογικοί χώροι και ακίνητα μνημεία
Τα μνημεία, ως μαρτυρίες του ανθρώπινου βίου, συγκροτούν αναγκαίο παράγοντα για τη διαμόρφωση και διατήρηση της ιστορικής μνήμης και συλλογικής ταυτότητας και για τη διασφάλιση -χάριν των επερχομένων γενεών- της ιστορικής συνέχειας και παράδοσης. Συμβάλλουν επίσης στην ποιότητα ζωής και συνιστούν ουσιώδες στοιχείο της πολιτιστικής κληρονομιάς, η προστασία της οποίας αποτελεί υποχρέωση της Πολιτείας[x].
Στην απόφαση αναγνωρίζεται ότι ότι προστατευόμενο στοιχείο του περιβάλλοντος χώρου των μνημείων συνιστά και η ανεμπόδιστη θέαση αυτών, αλλά και ο χαρακτήρας και η φυσιογνωμία της ευρύτερης περιοχής, η οποία τελεί σε άμεση οπτική επαφή με τα μνημεία και είναι αναγκαία για την ανάδειξή τους. Τούτο παρίσταται αυτονόητο, με βάση την ως άνω εισαγωγή.
Επίσης, γίνεται δεκτό ότι πρέπει περαιτέρω να ερευνάται αν η απόσταση του έργου από το μνημείο ή η σχέση του με αυτό, εν όψει των μορφολογικών του στοιχείων, είναι τέτοια ώστε να διασφαλίζεται η αναλλοίωτη έποψη του μνημείου και η ακεραιότητα του αναγκαίου για την ανάδειξή του σε ιστορική, αισθητική και λειτουργική ενότητα περιβάλλοντος χώρου[xi]. Από τα ανωτέρω παρέπεται ότι ο Υπουργός Πολιτισμού, προκειμένου να χορηγήσει την έγκριση (άδεια) εκτελέσεως έργου πλησίον μνημείων αξιολογεί τα χαρακτηριστικά του έργου και εκτιμά τις άμεσες και έμμεσες επιπτώσεις που θα έχει η εκτέλεση του έργου στα ακίνητα μνημεία, δηλαδή στα αγαθά που εμπίπτουν στο πεδίο προστασίας του αρχαιολογικού νόμου.
Σε εξαιρετικές περιπτώσεις, προκειμένου να επιτευχθεί ασφαλής λειτουργία ενός έργου ή πραγματοποίηση μείζονος έργου, ιδιαίτερα σημαντικού και αναγκαίου για την ικανοποίηση ζωτικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου, δεν αποκλείονται επεμβάσεις και σε προστατευόμενα μνημεία και αρχιτεκτονικά σύνολα ή τόπους, μόνο όμως στο αναγκαίο μέτρο, κατόπιν σταθμίσεως της αξίας του μνημείου, της σοβαρότητας του επιδιωκόμενου σκοπού και της αναγκαιότητας του έργου, εφ΄ όσον διαπιστωθεί με εμπεριστατωμένη έρευνα, ότι δεν υπάρχει εναλλακτική λύση, με την οποία θα ήταν δυνατόν να αποτραπεί η βλάβη του μνημείου.
Η νομολογία για το Νέο Μουσείο της Ακρόπολης (που εμπεριείχε σύγκρουση αγαθών «συστεγαζόμενων» στο άρθρο 24 Σ, παρ. 1 και 6) έκρινε πως το ίδιο το κτήριο του Νέου Μουσείου Ακροπόλεως δεν αποτελεί πολιτιστικό αγαθό, για την προστασία και ανάδειξη του οποίου θα είχε εφαρμογή η διάταξη του άρθρου 6 παρ. 11 του Ν. 3028/2002, ούτε μπορεί να θεωρηθεί ως στοιχείο του ενιαίου αρχαιολογικού χώρου του Ιερού Βράχου της Ακρόπολης και της νότιας κλιτύος του, λόγω των εκθεμάτων του που προέρχονται από τον χώρο αυτό. Το γεγονός ότι στο Μουσείο στεγάζονται γλυπτά που έχουν αποσπασθεί από τον Παρθενώνα δεν συνιστά λόγο εφαρμογής της ως άνω διάταξης για την προστασία και ανάδειξη των εκθεμάτων αυτών, εφ΄ όσον διασφαλίζεται η οπτική επαφή μεταξύ αυτών και του ακινήτου μνημείου, από το οποίο έχουν αποσπασθεί. Αόριστες αναφορές σε πιθανολόγηση αποκάλυψης αρχαιοτήτων δεν θεμελιώνει λόγο άρσης της προστασίας του επίμαχου κτηρίου[xii]. Προτιμήθηκε τελικά η ανέγερση του Μουσείου έναντι του διατηρητέου. Με την απόφαση 604/2002 η ΟλΣτΕ ακύρωσε ΚΥΑ περί παραχώρησης δύο δημοσίων κτημάτων, στην περιοχή του Πάρκου Ριζάρη, για την ανέγερση Μουσείου Σύγχρονης Τέχνης ως αντίθετη στο ΡΣΑ και το ΓΠΣ και κατά το λοιπό πολεοδομικό καθεστώς, που προέβλεπε χώρο πρασίνου βλ. (άρθρο 5 του ΑΝ 1331/ 1949). Και τούτο, διότι κρίθηκε – κατά συνέχεια της νομολογίας για τους κοινόχρηστους χώρους πρασίνου και το Μέγαρο Μουσικής – ότι ο θαλπόμενος σκοπός προστασίας της τέχνης από το άρθρο 16 Συντάγματος δεν κατισχύει της προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος, προβαίνοντας κατά το μάλλον ή το ήττον σε μία αφηρημένη ιεράρχηση.
Λόγω της επιταγής διατήρησης των αγαθών πολιτιστικής κληρονομιάς της πατρίδας μας εσαεί, δεν εμποδίζεται στο προστατευτικό πλέγμα των ανωτέρω ρυθμίσεων να υπάγονται και κτίρια ή στοιχεία αυτών ακόμη και αν έχουν υποστεί αλλοιώσεις ή έχουν καταστραφεί υπό την προϋπόθεση πως οι συντελεσμένες επεμβάσεις και αλλοιώσεις είναι κατ`αρχήν αναστρέψιμες.
Σε ενεργούς οικισμούς ή τμήματά τους, που αποτελούν αρχαιολογικούς χώρους, απαγορεύονται επεμβάσεις, οι οποίες αλλοιώνουν τον χαρακτήρα και τον πολεοδομικό ιστό τους ή διαταράσσουν την μεταξύ των κτηρίων και υπαιθρίων χώρων σχέση. Κατ΄ εξαίρεση, κατόπιν αδείας του Υπουργού Πολιτισμού, η οποία χορηγείται μετά από γνώμη του οικείου γνωμοδοτικού οργάνου, επιτρέπεται ανέγερση νέων κτισμάτων, εφ΄ όσον συνάδουν με τον χαρακτήρα του οικισμού και κατεδάφιση υφισταμένων κτισμάτων, εφ΄ όσον δεν αλλοιώνεται ο χαρακτήρας του αντιστοίχου συνόλου. Σε ενεργούς οικισμούς, που αποτελούν αρχαιολογικούς χώρους, απαγορεύονται επεμβάσεις, οι οποίες είναι δυνατόν να επιφέρουν, με άμεσο ή έμμεσο τρόπο, καταστροφή, βλάβη ή αλλοίωση του χαρακτήρα και του πολεοδομικού τους ιστού, σε κάθε δε περίπτωση για την εκτέλεση οποιουδήποτε έργου στα κτίσματα ή στους κοινοχρήστους χώρους, ακόμη και εάν η πραγματοποίηση του έργου δεν επιφέρει δυσμενείς συνέπειες και δεν εμπίπτει στη σχετική απαγόρευση, απαιτείται προηγούμενη έγκριση του Υπουργού Πολιτισμού, ύστερα από γνώμη του οικείου συμβουλίου.
Η κατ΄ άρθ. 14 παρ. 2 Ν. 3028/2002 έγκριση κατεδάφισης κτίσματος εντός των ορίων ενεργού οικισμού, που αποτελεί αρχαιολογικό χώρο, απαιτείται και σε περίπτωση που έχει ήδη εκδοθεί απορριπτική απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού επί αιτήματος χαρακτηρισμού του ακινήτου ως μνημείου, καθ΄ όσον είναι δυνατόν ένα ακίνητο να μην συγκεντρώνει μεν τις προϋποθέσεις για να χαρακτηρισθεί ως νεώτερο μνημείο, αλλ΄ η κατεδάφισή του ν΄ αλλοιώνει τον χαρακτήρα και τον πολεοδομικό ιστό του οικισμού και να διαταράσσει, κατά τρόπο βλαπτικό για τον αρχαιολογικό χώρο, τη σχέση μεταξύ δομημένου και ελευθέρου χώρου. Δεν αποκλείεται απορριπτική του αιτήματος χαρακτηρισμού απόφαση να εμπεριέχει την κρίση ότι η διατήρηση του συγκεκριμένου κτίσματος δεν είναι απαραίτητη για τη μη αλλοίωση του χαρακτήρα του αποτελούντος αρχαιολογικό χώρο ενεργού οικισμού και ότι η κατεδάφισή του δεν θα διαταράξει τον πολεοδομικό ιστό και την εν γένει σχέση μεταξύ κτηρίων και υπαιθρίων χώρων. Δεν απαιτείται δηλ. οπωσδήποτε έκδοση αυτοτελούς αποφάσεως, κατ΄ άρθ. 14 παρ. 2 Ν. 3028/2002, αλλ΄ είναι δυνατόν η σχετική κρίση, που πρέπει να είναι ειδικώς αιτιολογημένη σε σχέση προς τα κριτήρια του άρθρου αυτού, να ενυπάρχει στην απόφαση, η οποία εκδίδεται επί του ζητήματος χαρακτηρισμού του ακινήτου. Η έγκριση του Υπουργείου Πολιτισμού αποτελεί την προϋπόθεση εκδόσεως τυχόν απαιτουμένων για την εκτέλεση οικοδομικών εργασιών λοιπών διοικητικών πράξεων και χορηγείται μόνον αν, κατά την αιτιολογημένη κρίση της υπηρεσίας, το έργο ή η δραστηριότητα δεν συνεπάγονται δυσμενείς επιπτώσεις στη διατήρηση, προβολή και εν γένει προστασία του μνημείου και του χώρου, που το περιβάλλει και μάλιστα σε έκταση επαρκή για την ανάδειξή του. Δεν απαιτείται προηγούμενη έγκριση του Υπουργού Πολιτισμού για επεμβάσεις επί ακινήτων, τα οποία δεν αποτελούν αρχαία εκ του νόμου ούτε έχουν χαρακτηρισθεί ως νεώτερα μνημεία με σχετική διοικητική πράξη, λόγω μη συνδρομής των προς τούτο αναγκαίων προϋποθέσεων και των οποίων εγκρίθηκε η κατεδάφιση.
Οι επεμβάσεις εντός αρχαιολογικού χώρου, οι οποίες αποτελούν ειδικότερη περίπτωση επέμβασης πλησίον αρχαίου μνημείου, επιτρέπονται κατόπιν αδείας του Υπουργού Πολιτισμού, ύστερα από γνώμη του Αρχαιολογικού Συμβουλίου, η οποία χορηγείται εφόσον δεν επέρχεται κίνδυνος άμεσης ή έμμεσης βλάβης όχι μόνον ενός ή περισσότερων από τα σωζόμενα μνημεία, εμφανή ή μη, αλλά και του ελεύθερου χώρου που τα περιβάλλει.
4) Υπαγωγή των πραγματικών περιστατικών στους κανόνες δικαίου
Στην προκειμένη περίπτωση, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, για την έκδοση των αναθεωρήσεων η πρώτη παρεμβαίνουσα υπέβαλε μεν ορισμένες παλαιότερες εγκρίσεις της αρχαιολογικής υπηρεσίας, όχι όμως την απαιτούμενη κατ’ άρθρ. 10 του Ν. 3028/2002 έγκριση από τον Υπουργό Πολιτισμού, μετά από γνωμοδότηση του Κ.Α.Σ., της σχετικής μελέτης.
Απορρίπτεται η άποψη ότι παρέλκει ο έλεγχος κατά το Ν. 3028/2002 εφ’ όσον το ύψος του ανεγειρόμενου κτιρίου δεν υπερβαίνει την ανώτατη στάθμη των οικοδομών στο μέτωπο της οδού … και το ύψος του νέου Μουσείου της Ακρόπολης,
- το μεν διότι η σχετική κρίση, προκειμένου περί κτιρίου «πλησίον» σημαντικού μνημείου της Παγκόσμιας Κληρονομιάς και εντός του αρχαιολογικού χώρου των Αθηνών, δεν ανήκει στην τοπική εφορεία αρχαιοτήτων, αλλά στον Υπουργό Πολιτισμού και το Κ.Α.Σ., σύμφωνα με τα ως άνω.
- εν πάση δε περιπτώσει διότι η άποψη αυτή δεν λαμβάνει υπ’ όψη το φυσικό ανάγλυφο της περιοχής, το έδαφος της οποίας, σύμφωνα με το προαναφερθέν έγγραφο της Εφ.Α.Π.Α., είναι κατηφορικό, δηλαδή στοιχείο απαραιτήτως ληπτέο υπ’ όψη για την αξιολόγηση των τυχόν δυσμενών επιπτώσεων στη θέαση από και προς το μνημείο και τον περιβάλλοντα χώρο του. Και τούτο μνημονεύεται παραπάνω.
- Η δε ανάγκη ελέγχου των ανεγειρόμενων οικοδομών κατά τον αρχαιολογικό νόμο στη συγκεκριμένη περιοχή καθίσταται ακόμα επιτακτικότερη εκ του ότι η Διοίκηση, παρά την πάροδο χρόνου πέραν του ευλόγου από την αναοριοθέτηση του αρχαιολογικού χώρου το έτος 2004, δεν έχει προωθήσει την έκδοση διατάγματος για τον έλεγχο της δόμησης στις παρυφές του Ιερού Βράχου, όπως ώφειλε (άρθ. 14 παρ. 6 του Ν. 3028/2002). Συνεπώς, μη νομίμως η προσβαλλόμενη πράξη αναθεώρησης εκδόθηκε χωρίς την κατά νόμο έγκριση του Υπουργού Πολιτισμού μετά από γνώμη του Κ.Α.Σ. Η Διοίκηση παραδοσιακά κωλυσιεργεί ως προς την οριοθέτηση των αρχαιολογικών χώρων, κατά τα ως άνω.
Μεταφορτώστε το πλήρες κείμενο εδώ
Π. Γαλάνης, Ξενοδοχεία γύρω από την Ακρόπολη: Ζητήματα προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος και δικαίου της δόμησης, με αφορμή τη ΣτΕ 2102/2019, Ethemis, 2021.
Source/ Author:Πάνος Γαλάνης
